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关于改变导游执业旅行社“单一委派”存在的问题

作者：孙品安

编者按：

关于导游管理体制的改革问题，近日韩玉灵、范妮娜两位老师在《中国旅游报》发表了“探索多元发展路径推进导游服务转型升级”的文章，就其中的部分观点与其商榷：

摘录观点：

“一是导游管理体制：开放、创新、多元。要秉承开放共享的发展理念，改革导游管理体制、完善执业保障和评价机制。利用新业态、高科技手段，探索导游执业多元化路径，改变“旅行社委派”的单一执业方式，解除或削弱导游对旅行社的依附，拓宽导游执业途径，增加导游收入渠道，改善导游生存状态。推动导游行业从行政化的封闭式管理逐步迈向市场化的开放式管理。要顺应市场发展需求，推进导游服务转型升级。建立线上、线下多元化服务方式，与游客建立更加直接的供求关系。让游客可以自行选择符合自己消费需求的导游，根据自身喜好定制个性化旅游方式，提高满意度；导游则以游客满意为价值导向，精进专业知识和服务能力，提升服务质量，展现个人魅力，树立口碑，从而使市场回归到导游服务本身。”

文字来源：[1]韩玉灵，范妮娜.探索多元发展路径推进导游服务转型升级[N].中国旅游报

正文开始

一、导游执业的必要条件：

根据现行的《旅游法》、《旅行社条例》及其实施细则、《导游人员管理条例》及其实施细则、《导游管理办法》等几部法律法规的规定，“导游为旅游者提供服务应当接受旅行社委派，但另有规定的除外”。导游通过资格考试，获得职业准入的资格，凭导游资格证签约旅行社或注册在行业协会，依法取得导游证，接受旅行社的委派获得执业许可的条件，才能从事导游服务，获取劳动报酬或劳务报酬或承揽收益。

二、导游职业“企业化”管理到“社会化”管理：

在我国早期的导游人员管理体制中，导游不可以自由执业，必须是旅行社的正式职工，才可以从事导游职业（仅少量存在特殊技能或语种的非旅行社、外事接待性质的临时导游）。随着国内旅游市场的发展，对导游的需求量增加，出现了导游缺口，上世纪九十年代国有企业和集体企业改革导致部分导游人员下岗待业，大量民营旅行社的兴起，旅游市场高速发展，单一的导游职能不适应旅行社自身的需要，在借鉴参考国外尤其是服务业发达的欧美国家的做法后，在诸多因素的共同影响下改革导游管理体制，使得导游职业社会化，从改革之初的以旅行社企业“专职”导游为主，辅之以各行各业有闲暇时间和专业特长的社会“兼职”导游（有“主业”工资收入和社保的人员，“喜欢旅游”和“想兼职获取收入”的人员，来调节淡旺季导游供给），但是，本世纪的近二十年，旅游市场的大发展改变了当时的初衷，使得“社会兼职”的导游队伍代替旅行社“专职导游”人员成为旅游市场导游服务“供给端”的主力！“业余、副业、兼职”社会导游也成为了“职业、主业、全职”社会导游。

三、导游服务过程中的几个主要关系：

导游、旅行社、旅游者。从旅游市场的供给和消费来看，最需要优先解决的问题是什么？最主要的矛盾是什么？①旅游者的权益？②导游的权益？③旅行社的权益？作为经营者的旅行社及其为游客服务的导游人员，无论自己是否愿意，从旅行社拿到营业执照和经营许可证那天开始，从导游拿到资格证换成导游证开始带团时，就应该清楚，经营主体与消费者之间的关系是什么？

旅行社及导游必须按照《公司法》规定，诚信经营，提供符合法律规定的“产品和服务”，必须按照“旅游法规”的规定开展经营和导游执业，所以，在“没有买就没有卖”，是“先有卖而后才有买”还是“先有买而后才有卖”的这则业内熟读历史的旅游从业人员面前，看似千古谜团、永远无解的因果关系问题，早就有了答案！经营者和服务者承担比旅游者更多的责任和义务！因此，旅游者的权益被置于了旅行社和导游的权益之前！

四、旅游者的权益保障：

国家通过立法的形式对消费者进行保护，比如《消费者权益保护法》、《民法典》对合同法的规定、《价格法》，一些特殊行业专门制定法律，如《旅游法》及相关旅游法规。除了国家法律的强制性规定之外，还有一整套的制度规范对旅游者的权益保驾护航，发挥切实可行的作用，比如保证金制度、旅行社责任险制度。

旅行社本身体量较小，属于中介服务、经纪代理行业，如果旅行社设立注册资本和其他条件要求过高，则不利于旅行社的串联、带动、中介、促进消费作用的发挥，但是旅行社在经营过程中也的确存在人身财产的安全保障问题，所以，旅行社实行准入制度，通过旅行社责任险来保障导游和游客的人身财产安全，导游通过旅行社的委派，可以获得旅行社责任险的保障，游客也同样获得保障。

五、改变旅行社“单一委派”导游执业变成“自由接待业务”存在的问题：

导游“非旅行社”委派变成自已直接接待旅游者，这个接待是“单一”的“讲解、向导”服务呢？国家文旅部门连旅行社的“挂靠承包”都解决不了，又用什么来确保导游“非旅行社”委派执业过程中违规经营？要知道，人性是贪婪的，到那个时候，又如何来治理零负团费？或者还是可以包括“讲解、向导”服务之外的代为安排“交通、车辆、用餐、住宿、景点、娱乐、保险、购物”等服务中的“任二项”或“更多项组合”服务呢？如果导游的服务变成了二项以上的包价旅游形式，那么，导游“非旅行社”委派的导游执业岂不是变成了一个“四无”（无质保金、无责任险、无营业执照、无经营许可证）的“个人”性质（连个体工商户都不是）的旅行社？

此时的导游的“非旅行社”委派和旅行社“组织、招徕、接待”游客的旅行社业务还有区别吗？导游一个人岂不就是一家旅行社？那么，作为旅游者的安全保障和消费者权益如何保障？作为特许经营行业的旅行社还有必要“前置审批”实行行业准入吗？

六、“买椟还珠”式导游执业选择方式不可取：

导游职业的存在是因为旅游市场的需求，如果没有切实保障旅游者权益的有效方式，“旅游市场的需求、旅游者的权益”就是“珠”，导游职业“椟”的存在原因是为了装这个“珠”，是为了更好的服务于旅游市场需求，保护旅游者的权益，“皮之不存，毛将焉附”？

我们考虑所有问题出发点都要清楚主要矛盾和次要矛盾。导游服务是旅行社服务的灵魂，如果不能保障旅游“产品和服务”的供给的安全性、可靠性，舒适性，那导游这个职业会有被旅游市场淘汰可能性。花钱的是游客，游客不会为没有特长、服务一般、讲解一般、经验不足的导游买单，加上一些害群之马，更会加重旅游市场对导游职业的淘汰，“优胜劣汰”是大多数导游从业人员必须面对的现实。

七、导游的工资和社保问题是一个伪命题：

是游客贪图低价，还是旅行社或导游用坑蒙拐骗方式骗游客，大家立场不同，答案自然不同。

除了在极个别领域和行业，适用“没有买，就没有卖”这样的逻辑之外，绝大部分行业可能不能套用这句话！连“拐卖妇女儿童”和“交易买卖珍稀濒危野生动植物”都无法用法律强制方式杜绝买方行为，更何况旅游服务还达不到这个程度！况且，国家法律明确对经营主体提出了更高的要求。

我们有理由相信，在移动互联网的今天、《劳动法》如此普及并深入人心的今天，导游“无工资”和“无社保”的问题不是我们看到的那么简单，也不值一驳！比一般人经历更多的事情，工作中一直在协调各种人事物关系的导游，不懂《劳动法》是不可能的！导游与游客的争执屡禁不止的原因是什么？导游为什么要不拿工资和没有社保的情况下带团？无利不起早，有利可图、自由且不受约束、不受管控才是最主要的原因。所以，请我们的相关专家和学者更深入的调研才能得出准确的结论！

八、“系线的风筝”与“脱了缰的野马”：

国家文旅部门连全国四万家旅行社都管不过来，连非旅行社、无经营资质的的“泛旅游行业”都无法管理，连“零负团费”都治理不好，在解除旅行社“单一委派”导游执业后，拿什么来管理全国约80万导游人员？

如果说旅行社签有劳动合同的员工导游（约11万）是旅行社“系线的风筝”，旅行社可以通过“规章制度”和“国家法律法规”对员工进行强有力的约束，员工导游在带团过程中比社会导游更易管控、服从管理、听从命令、执行指示，那么，社会兼职导游便属于“脱疆的野马”，旅行社对此控制和约束力极低，一天导服三五百元与带出去的团款相比又算得了什么？大不了导服不要，而团队出了问题，不仅可能会赔钱、扣款、丢客户，还会被投诉，曝光，行政处罚，合同赔偿！

现在缺乏职业操守的导游也不在少数，游客多会认为导游就是旅行社，导游与客人长期接触，易于形成个人关系，挖掉带团客户，飞单给其他旅行社的情况常有之，导游自己带团也会熟悉资源价格，自己私自操作，不仅可以赚导服，还能赚团队利润！自己可以少赚一点，毕竟与旅行社公司行为对利润的要求不同！谨慎一点的，可以将团放到别的社操作，现在的分成多是导游拿大头！

导游不属于旅行社员工会存在带好带坏无法管控现实情况，大多数旅行社对投诉导游是息事宁人，大不了以后不用，而一个兼职导游将所有旅行社团带砸一轮估计也要很多年了，旅行社行业是一个竞争特别强的行业，导游信息不会经常性交流的。旅行社也不会将导游违规行为举报给文旅质监部门，一方面“非游客投诉”受理概率低，另一方面导游的问题首先是旅行社选择不合格“履行辅助人”问题，孰轻孰重？何必自讨没趣，最多以后不用这个导游，哑巴吃黄莲！

“旅行社委派”也仅仅是纸面上的脆弱的一纸委派书罢了！10万：70万＝系线的风筝：脱了缰的野马！当然我们得承认70万中的绝大多数都是良马，是好马，是勤恳踏实之马，的确对中国旅行社行业的腾飞发挥了极其重要的作用。

九、导游体制的改革思路：

目前的导游市场，一种导游有才艺、有特长、有文化、有能力，受到市场的欢迎，可以获得较好的收入；另一种导游属于老黄牛式的，勤勤恳恳，中规中秬，才艺一般，其收入水平的高低，取决于市场的选择，是趋向于当地收入水平波浪线的平均值，尽管风里来雨里去，但赚的只能是辛苦钱；还有一种导游属于坑蒙拐骗型的，有能力的常在河边走，很少湿靯的，也有一些没有能力的，被爆雷的或被查到的。

老黄牛式的导游受市场影响，只能向两端发展，中间的路会越来越窄，因为带路有导航，讲解有景讲和智能语音，翻译有机器，门票可刷身份证，入住可自助，火车票可网购，买东西可刷码。旅行社也许会成为导游的经纪公司，通过旅行社之间借调导游使其执业在企业层面受到监控，随着金税四期推行、个税改革，收入透明化，导游的经纪公司也许会出现。一种方法是只有旅行社员工导游才能长期持有导游证，社会兼职导游只能持有资格证，在接受旅行社业务委派时通过监管平台生成一次性的导游游（类似于旅游大巴包车牌），用完即废；另一种方法是可以取得导游证，但必须通过旅行社在监管平台生成电子行程单才能合法带团。

从当前情况来看，电子行程单可能并不能完全解决问题。通过打破各地的导游服务中心的垄断，允许旅行社介入导游培训领域，助推旅行社向旅游经纪人角色转变，使得导游管理体制更顺，在法律监管、行政监控和企业管理的多个层面，规范导游的执业行为，赋予企业更多的管理权限，导游职业才能有更好的未来。

作为旅游从业人员，也是一名老导游，非常希望导游职业在旅游市场变化的过程中永远存在下去，而屡屡曝光的导游行业的现状，的确让人担忧！

多说两句：

导游职业将来有可能会脱离旅行社业务独立存在或以另一种形式依附于旅行社，但是在没有配套的机制进行约束前这个可能性不大。在旅行社还存在经营准入的情况下，一旦放开，就会成为80万家个人性质的旅行社。

个人认为，社会化执业，企业化管理，有“旅行社资质”的“导游经纪公司”和“导游服务公司”的“旅行社化”，旅行社增加“劳务和人才中介资质”，强化旅行社本身具有的导游中介职能，支持旅行社之间的“导游单项委托业务”，改变导游评价体系，特别是将虽然进行"事业转企业”改制但是依然有“行政色彩”的“导服中心”的“培训”和“管理”的利益让渡给更多的旅行社或行业协会，“企业化管理”对效率的提升有明显作用，“社会化管理”需要借助“行业协会”进行评价体系的创新。另外，“导游工作室”问题实际上还是比较复杂的，涉及到“承揽合同”关系、与旅行社的界限问题，须谨慎对待，但是“导游工作室”为旅行社业解决财税问题提供了思路。

随着5G时代的到来，新的技术的出现，新的模式的创新，旅游市场也对“产品和服务”的需求提出了新的需求，旅游行业同其他行业一样受到挑战，惟有变更才是出路！

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TheEnd

文字：智勇；编辑：KK；图片：牵手*员工群QQ相册

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